Giải bài toán phân bổ chênh lệch địa tô

PV: Tại kỳ họp Quốc hội vừa qua, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà cho biết, khiếu nại đất đai là vấn đề hết sức nhức nhối, bức xúc trong xã hội, mất an ninh trật tự. Mỗi năm, Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận được khoảng 10.000 đơn thư khiếu nại. Thưa PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến, ông bình luận như thế nào về con số này?

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến: Pháp luật đất đai là lĩnh vực pháp luật thu hút được sự quan tâm của mọi tầng lớp trong xã hội, nhất là khi ở Việt Nam, có tới 70% dân số là nông dân. Đất đai ở Việt Nam mang 3 yếu tố đan xen, gắn bó chặt chẽ với nhau bao gồm: Chính trị, kinh tế, xã hội. Bởi tính chất quan trọng này mà người hoạch định chính sách, pháp luật về đất đai phải giải quyết hài hòa, cân bằng 3 vấn đề đó trong nội dung các quy định của pháp luật.

Trong nền kinh tế thị trường, dưới tác động của các quy luật khách quan, đất đai ngày càng trở nên có giá. Khi giá trị của đất đai tăng cao thì vô hình chung tranh chấp, mâu thuẫn về đất đai diễn ra ngày càng gay gắt và trở thành chủ đề nóng.

Quản lý đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường, công nghiệp hóa - hiện đại hóa, hội nhập quốc tế hiện nay đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết. Chưa kể, những vấn đề lịch sử về đất đai cộng với sự yếu kém trong quản lý đất đai khiến khiếu kiện về đất đai chiếm tới hơn một nửa khiếu kiện của công dân trong xã hội. Đây là con số tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị.

Mặc dù trong hơn 30 năm đổi mới từ năm 1986 đến nay, chúng ta đã có 4 lần sửa Luật Đất đai nhưng cho đến hiện tại, chính sách, pháp luật đất đai được sửa đổi, bổ sung dường như vẫn chưa thực sự đáp ứng được sự kỳ vọng của xã hội.

Tuy nhiên, nguyên nhân xảy ra tình trạng khiếu kiện về đất đai nóng bỏng hiện nay không thể đổ hết cho những điểm bất cập, chưa phù hợp của chính sách, pháp luật đất đai. Thực ra đây chỉ là một nguyên nhân và còn các nguyên nhân khác như vấn đề thực thi pháp luật đất đai yếu kém, áp dụng không đúng pháp luật, vấn đề tham những, tiêu cực và lợi ích nhóm tiềm ẩn trong quản lý và sử dụng đất.

PV: Vậy thưa ông, tại sao những bức xúc, khiếu kiện của người dân lại tập trung chủ yếu tới giá đất và quyền lợi của mình?

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến: Bản thân trong Luật Đất đai hiện nay còn nhiều điểm vướng mắc buộc chúng ta tiếp tục phải xử lý và đây là một phần nguyên nhân dẫn tới khiếu kiện, bức xúc về đất đai của người dân.

Chúng ta phải kiểm soát quyền lực Nhà nước đối với các cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, đặc biệt là trong việc quyết định cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nhất là việc thu hồi đất nông nghiệp của nông dân giao cho doanh nghiệp làm ăn phát triển kinh tế.

Đây là ngọn nguồn tồn tại rất nhiều vấn đề khiến người dân bức xúc. Khi thu hồi đất nông nghiệp thì người bị thu hồi đất được bồi thường theo giá đất nông nghiệp. Sau khi nhận đất, doanh nghiệp chuyển mục đích sử dụng đất xây dựng nhà ở bán theo giá thị trường. Người bị thu hồi đất cho rằng, họ không được hưởng một phần lợi nhuận được tạo ra từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất này, dẫn đến sự không đồng thuận trong việc bồi thường, phát sinh tranh chấp, khiếu kiện.

Đặc biệt, vấn đề xử lý chênh lêch địa tô do việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất đô thị, thương mại giao cho doanh nghiệp vẫn là câu chuyện chưa được giải quyết triệt để. Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 có một quy định rất hay, đó là Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Tuy nhiên, chúng ta không có cơ chế cụ thể, đồng bộ để thực hiện quy định này một cách công bằng, rõ ràng khiến người dân bức xúc.

Thực tế hiện nay, khi thu hồi đất nông nghiệp, người dân được bồi thường theo giá đất nông nghiệp. Số tiền bồi thường này cho dù được xác định dựa trên giá đất cụ thể do Nhà nước quy định song người dân vẫn không đủ để mua một căn nhà. Trong trường hợp khác, đất nông nghiệp của người dân bị thu hồi giao cho doanh nghiệp. Doanh nghiệp tiến hành san lấp, chuyển đổi mục đích sử dụng, sau đó bán 1m2 đất nền với mức giá hàng chục triệu đồng. Người bị thu hồi đất nhận thấy họ không được hưởng gì từ việc này. Nếu bị thu hồi đất làm đường thì việc khiếu kiện sẽ ít xảy ra hơn vì người bị thu hồi đất hiểu được rằng việc xây dựng đường mang lại lợi ích cho xã hội (trong đó có người bị thu hồi đất).

PV: Như ông vừa trao đổi, với tiền Nhà nước bồi thường như vậy, người dân không đủ để mua một căn nhà ở thương mại theo giá thị trường hay diện tích đất ở tương đương số tiền nhận bồi thường. Phải chăng, lý do khiến bài toán phân bổ lợi ích từ chênh lệch địa tô quá lớn có sự không công bằng?

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến: Định giá đất chỉ là một nguyên nhân. Chúng ta cần phải đặt trong tổng thể để xém xét, đánh giá vấn đề này một cách khách quan, toàn diện.

Cơ chế xác định giá đất để tính bồi thường như hiện nay dường như chưa tuân thủ đầy đủ các quy định khách quan của kinh tế thị trường. Nó vẫn chịu sự tác động bởi ý chí chủ quan của người quản lý. Luật Đất đai năm 2013 tuy có quy định sửa đổi, bổ sung nhằm đổi mới cơ chế xác định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất song khâu quyết định cuối cùng vẫn là UBND cấp tỉnh. Bởi lẽ, việc xác định giá đất cụ thể được quy định do một tổ chức tư vấn độc lập về giá đất thực hiện. Nhưng Hội đồng thẩm định giá do UBND cấp tỉnh thành lập là cơ quan có thẩm quyền xem xét và trình lên UBND cấp tỉnh ra quyết định. Giá do tổ chức tư vấn về giá đất độc lập không phải là giá cuối cùng nên quyết định về giá đất cụ thể để tính bồi thường vẫn thuộc UBND cấp tỉnh.

Tôi cho rằng, đây là tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” khi UBND cấp tỉnh có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất, lại quyết định về giá đất cụ thể làm căn cứ tính tiền bồi thường về đất đồng thời phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất. Dường như, ở mức độ nào đó, nó không thực sự khách quan vô tư. Chắc chúng ta phải thay đổi cơ chế xác định giá đất cụ thể như hiện nay.

PV: Nếu định giá đất chỉ là một nguyên nhân, vậy thì còn lý do nào khiến những lá đơn khiếu kiện về đất đai cứ chất chồng dầy thêm cùng nước mắt và nỗi oan ức của người dân, thưa PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến?

PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến: Khách quan có thể thấy rằng, cơ chế của chúng ta vẫn còn mang tư tưởng làm luật tạo thuận lợi cho nhà quản lý (pháp luật là công cụ để Nhà nước quản lý) mà dường như chưa chú trọng đúng mức đến việc bảo vệ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất và của doanh nghiệp dẫn tới tình trạng thu hồi đất khá dễ dàng. Quyền về tài sản của người dân trong lĩnh vực đất đai chưa được pháp luật bảo hộ một cách đầy đủ.

Mặc dù, pháp luật đất đai quy định việc thu hồi đất dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt nhưng trên thực tế việc chấp hành kỷ luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta rất yếu. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất điều chỉnh khá dễ dàng. Điều này tiềm ẩn việc lợi dụng để thu hồi đất.

Quy hoạch sử dụng đất được lập, thẩm định, xét duyệt và thực hiện nhưng hệ thống thông tin về vấn đề này chưa được xây dựng thông nhất, hoàn chỉnh trong phạm vi cả nước. Điều này gây khó khăn cho công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Mặt khác, cho dù pháp luật đất đai quy định về vấn đề công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất song trên thực tế, người dân dương như khó tiếp cận, truy cập, tìm hiểu thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là rào cản cho việc giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với người dân.

Thời gian gần đây, chúng ta cũng nghe nói tới những câu chuyện khiến người dân bất bình liên quan tới mô hình hợp đồng BT, đổi đất lấy hạ tầng. Mục đích của hình thức BT là để giải quyết vấn đề ngân sách Nhà nước hạn chế, với mong muốn xã hội hóa, huy động nguồn lực của doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng”.

Tuy nhiên, ở Hà Nội, có câu chuyện doanh nghiệp đầu tư làm 2km đường nhưng đổi lại được nhận vài chục héc-ta đất khiến công luận bức xúc. Họ đặt ra câu hỏi liệu số tiền mà doanh nghiệp đầu tư làm đường có tương đương với giá trị diện tích đất được nhận hay chưa. Có không ít trường hợp doanh nghiệp “đầu tư một nhưng thông đồng, móc ngoặc để được nghiệm thu là năm” hòng lấy được nhiều đất công.

Lỗ hổng này xuất phát từ vấn đề pháp luật đất đai hiện nay chưa có quy định đầy đủ về hình thức đầu tư BT xây dựng đường và đổi lại bằng đất. Nếu không có cơ chế pháp lý đầy đủ và thực hiện việc giám sát, kiểm soát tốt thì tài nguyên quốc gia là đất đai rơi vào túi lợi ích nhóm.

Đây là vấn đề gây ra bức xúc, dẫn tới tình trạng phân hóa giàu nghèo, không công bằng trong xã hội, tạo ra những phản ứng gay gắt từ phía dư luận nhân dân. Nếu không có biện pháp điều chỉnh, giải pháp để tháo gỡ kịp thời, hiệu quả thì sự bức xúc sẽ ngày càng tích tụ tiềm ẩn đến sự ổn định chính trị, xã hội. Ở một mức độ nào đó, lòng tin của xã hội đối với việc thực thi chính sách, pháp luật đất đai bị suy giảm.

PV: Quay trở lại vấn đề xử lý bài toán chênh lệch địa tô, theo ông, những lỗ hổng trong quản lý đất đai sẽ ảnh hưởng thế nào đến lợi ích của Nhà nước?

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Việt Nam có chế độ sở hữu đất đai đặc thù: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Như vậy, xét về bản chất, Nhà nước không phải là chủ sở hữu mà chỉ là đại diện chủ sở hữu đất đai, có nghĩa là nhân dân với tư cách chủ sở hữu đất trao quyền lực công cho Nhà nước để thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu vì lợi ích của toàn dân.

Nếu thực hiện, tuân thủ đúng Luật Đất đai như đã ban hành thì chắc chắc lợi ích của Nhà nước sẽ không bị xâm phạm. Nhưng một điều đáng tiếc hiện nay, lợi ích trong lĩnh vực đất đai do chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mang lại cho chủ sở hữu chưa tương xứng với kỳ vọng. Dường như một phần không nhỏ phần lợi nhuận tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại lại bị lợi ích nhóm chi phối.

Lợi ích nhóm ở đây là ai? Là một số cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai nhưng không thực thi đúng sự ủy quyền của người dân theo quy định của pháp luật. Là các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp, nhà đầu tư được tiếp cận, sử dụng đất đai ở những vị trí đặc địa, vị trí vàng… Ở đây, còn tồn tại một nguyên nhân nữa là “cơ chế xin - cho” trong phân phối nguồn lực đất đai không công khai, minh bạch.

Quản trị đất đai còn kém. Tính dân chủ, tính tham vấn của người dân không được coi trọng hoặc có thực hiện nhưng mang tính hình thức. Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung quy định về quyền của người dân giám sát đất đai; Nhưng để quy định đó đi vào cuộc sống còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố, từ trình độ dân trí, kỹ năng phân tích thông tin đến việc tiếp cận thông tin đất đai, vấn đề công khai minh bạch thông tin đất đai…

PV: Như ông vừa nói, lợi ích trong lĩnh vực đất đai mang đến cho Nhà nước chưa thỏa đáng. Xin được hỏi ông, trong trường hợp, Nhà nước xây dựng con đường đi qua đúng dự án của doanh nghiệp khiến giá đất tăng lên đột biến. Vậy Nhà nước sẽ được hưởng tiền chênh lệch địa tô đó như thế nào?

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Tôi nghĩ vấn đề này không hề khó giải quyết. Tôi lấy ví dụ, một mảnh đất ở trong khu vực nội thành Hà Nội, Nhà nước làm hạ tầng đầy đủ. Chủ đầu tư vào đó xây nhà cao tầng, giả sử bán 1m2 giá 80 triệu đồng. Lúc này, chúng ta phải bóc tách ra phần giá trị nào do chủ đầu tư tạo ra thì chủ đầu tư được hưởng. Phần giá trị được tạo ra do nằm ở vị trí đất vàng, “ăn theo” cơ sở hạ tầng do Nhà nước đầu tư tạo ra thì Nhà nước được hưởng. Vì một trong những đặc điểm của bất động sản là có tính phụ thuộc lẫn nhau nên việc bóc tách phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại cần phải rõ ràng, minh bạch.

Nếu như doanh nghiệp xây dựng chung cư ở vị trí cơ sở hạ tầng kỹ thuật đã được hoàn thiện mà hệ thống hạ tầng đó là do Nhà nước đầu tư thì phần giá trị tăng thêm từ đất đai được tạo ra do việc đầu tư này cần phải được bóc tách ra khỏi giá thành căn hộ chung cư và được điều tiết vào ngân sách Nhà nước.

Trong trường hợp, doanh nghiệp tự làm, tự bỏ tiền xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội thì phần giá trị tăng thêm từ đất đai do sự đầu tư này mang lại, doanh nghiệp sẽ được hưởng. Có như vậy mới đảm bảo được sự công bằng về lợi ích trong lĩnh vực đất đai.

Hiện nay, nhiều vị trí đất vàng rơi vào tay doanh nghiệp, nằm ngay ở vị trí trung tâm, nơi có cơ sở hạ tầng được đầu tư hoàn thiện đồng bộ. Chúng ta đã phải mất rất nhiều tiền để xây dựng những con đường đắt nhất hành tinh.

Vậy khi doanh nghiệp có đất ở vị trí đắc địa, nằm trên những con đường này rồi xây dựng nhà để bán thì không chỉ toàn bộ phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại doanh nghiệp được hưởng mà còn gây ra hàng loạt hệ lụy mà xã hội phải giải quyết như tình trạng kẹt đường, ô nhiễm tiếng ồn khi hình thành các khu dân cư đông đúc mới trong nội thành.

PV: Đất vàng bị mất với giá rẻ vào tay doanh nghiệp, đất ruộng hóa đất đô thị cũng tạo khoản chênh vô cùng lớn nhưng cuối cùng Nhà nước và người dân vẫn là hai chủ thể không nhận được lợi ích mà đáng ra phải có. Thưa ông, giải pháp nào cần đặt ra để xử lý vấn nạn rất nhức nhối này?

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Theo thiển ý của tôi, cần phải xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan đại diện sở hữu về đất đai tránh sự lạm quyền vì lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ.

Mặt khác, hệ thống chính sách, pháp luật đất đai cần được rà soát để phát hiện những “lỗ hổng” và kịp thời ban hành quy định để khắc phục, không còn kẽ hở để tổ chức, cá nhân lợi dụng trục lợi từ đất đai. Tiếp đến là phải có cơ chế xử lý thế nào để người ta không dám tham nhũng, không dám tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất. Chế tài xử lý phải nghiêm minh đủ sức răn đe, giáo dục. Chúng ta cũng cần phải tính đến câu chuyện sắp xếp tinh gọn bộ máy hành chính Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, nâng cao thu nhập, cải cách tiền lương để cán bộ, công chức có thể đảm bảo cuộc sống ổn định, đàng hoàng. Khi họ có thể sống sung túc với mức lương như vậy thì sẽ góp phần ngăn ngừa tham nhũng đất đai.

Tuy nhiên, nói thì dễ nhưng làm lại không hề đơn giản bởi vậy chúng ta cần cả một quá trình thực hiện những giải pháp này phải thực hiện đồng bộ, tổng thể, quyết liệt và triệt để.

- Cảm ơn ông về cuộc trò chuyện!